В.Ф. Рашкин о недопустимости поборов на капремонт

Тезисы выступления на правительственном часе с участием заместителя Председателя Правительства РФ Козак Д.Н. и Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства М.А. Мень

Уважаемые Дмитрий Николаевич, Михаил Александрович!

Уважаемые коллеги!

В России накопились серьезнейшие проблемы в сфере жилищного хозяйства. Мы не можем их игнорировать – ведь они касаются каждодневной жизни подавляющего большинства наших граждан. В многоквартирных домах проживает больше, чем две трети (72%) населения страны. Бо́льшая часть домов – жилой фонд, построенный в советское время. И этот жилой фонд, который был рассчитан отнюдь не на бесконечную эксплуатацию, с каждым днем все больше ветшает. Как ветшают и все коммуникации – трубы, проводка, лифты, другая инженерная инфраструктура.

Согласно официальным данным Росстата, объем ветхого и аварийного жилищного фонда в РФ увеличился с 1990 по 2014 год почти в три раза (с 32,2 до 93,3 млн. кв. метров). По данным раздела «Жилищные условия населения» Статистического бюллетеня 2012 года¹, на 2011 год – 92,4% многоквартирных домов были построены до 1995 года, около половины – до 1971 года. При этом у 51,5% домов процент износа составляет от 31% до 65%, еще у 9,1% домов износ – свыше 66%.

Ветшают не только дома, но и вся система ЖКХ. В 2015 году износ фонда ЖКХ достиг 60%, а в некоторых населенных пунктах — 80%². Количество аварий на объектах ЖКХ за последние 10 лет возросло примерно в 5 раз³. С каждым годом неизбежно исчерпывается технологический задел, оставшийся с советского времени.

За последние 20 лет страну сотрясали бесконечные реформы в сфере ЖКХ, которые так и не привели к формированию справедливой системы ремонта и обслуживания жилья.

Отдача услуг ЖКХ на откуп частным компаниям не обеспечила здоровую конкуренцию в данной отрасли, не решила проблему низкого качества предоставляемых услуг. Напротив, разрушение единой жилищно-коммунальной системы, ее атомизация, во многом, создали атмосферу коллективной безответственности, породили у граждан ощущение беспорядка и хаоса в сфере жилищного обслуживания.

Государство, фактически, признало свое банкротство в вопросе капитального ремонта многоквартирных домов. Согласно принятому в 1991 году закону «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», государство было обязано передавать в руки граждан жилье только после проведения капитального ремонта, либо с выплатой соответствующей компенсации. В 1992 в закон внесли изменение, согласно которому за государством закрепили обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда даже после приватизации квартир.

Таким образом, вплоть до последнего времени государство было обязано за свой счет производить капитальный ремонт многоквартирных домов. Однако это требование систематически игнорировалось. Лишь некоторая часть граждан сумела добиться ремонта своих домов, в том числе, через суд. При этом все эти годы с граждан взималась плата на содержание многоквартирного дома и капитальный ремонт в составе квартирной платы. Вместо того, чтобы использовать собранные средства и произвести, согласно закону, ремонт жилого фонда, государство в 2013 году отказалось от прежних обязательств и переложило ответственность и материальное бремя за капитальный ремонт на граждан России.

Подобное решение вызвало возмущение огромного числа собственников жилья, исправно плативших квартплату многие годы: «благодаря» реформе, теперь граждане России вынуждены платить «по второму кругу» за ремонт, который может состояться (или не состояться) через 10, 20 или даже 30 лет. Особенно несправедливой данная ситуация выглядит для пенсионеров, пожилых людей.

Таким образом, в сфере ЖКХ назрел целый комплекс важнейших, системных проблем, решение которых становится жизненно важной задачей для государства.

26 января 2016 года Распоряжением Правительства РФ № 80-р была утверждена «Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года». Данный документ призван определить основные приоритеты, среднесрочные цели и задачи государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

По нашему мнению, данная Стратегия в настоящей редакции не соответствует глубине проблем в российском ЖКХ, недостаточно учитывает катастрофическое состояние жилищного и коммунального фонда, а также свидетельствует о самоустранении государства от разрешения создавшейся ситуации.

В разделе Стратегии «Общая характеристика текущего состояния ЖКХ» отмечается, что ключевыми проблемами в сфере ЖКХ (которые фиксируют, в том числе, социологические опросы) являются:

• рост платы за ЖКУ без адекватного повышения качества услуг (55% россиян считает несправедливой сумму, которую они платят за коммунальные услуги);

• низкое качество жилищных и коммунальных услуг;

• изношенность эксплуатируемых объектов ЖКХ (как уже упоминалось выше, она составляет от 60% до 70% и выше).

По экспертным оценкам, приведенным в Стратегии, ежегодные инвестиционные потребности коммунального сектора составляют не менее 500 млрд. руб.

Несмотря на столь масштабные проблемы отрасли, Стратегия в качестве ее ключевых направлений определяет совершенно иные приоритеты:

• формирование активных и ответственных собственников помещений в многоквартирных домах;

• развитие предпринимательства, усиление конкурентной среды и привлечение частных инвестиций в сферу ЖКХ;

• совершенствование системы отношений между собственниками, управляющими организациями и ресурсоснабжающими организациями;

• повышение энергетической эффективности отрасли.

В переводе на обычный язык, это обозначает, что государство намерено переложить основную ответственность за спасение ЖКХ на граждан РФ, надеется лишь на частную и бизнес-инициативу в данной сфере. При этом государственное участие ни в текущем содержании, ни в модернизации объектов ЖКХ не гарантировано и не обозначено в числе существенных условий реализации Стратегии.

При этом мы видим устойчивую тенденцию по сокращению финансирования сферы ЖКХ. В Госпрограмме «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ» от 15 апреля 2014 г. утверждены следующие падающие общие объемы финансирования ее мероприятий: в 2015 году – 96 млрд.руб.; в 2016 году – 50,7 млрд.руб. (почти в два раза меньше); в 2017 году – 54,9 млрд.руб.; в 2018 году – 47,2 млрд.руб.; в 2019 году – 49,3 млрд.руб.; в 2020 году – 51,4 млрд.руб.

На мероприятия, связанные с созданием условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России, предусмотрено в 2015 году – лишь 12,7 млрд.руб., в 2016 году – 314 млн.рублей, на 2017-2020 годы финансирования по данному направлению в Госпрограмме вообще не указывается.

Ранее действовавшая в 2011-2015 гг. федеральная целевая программа «Жилище» по подпрограмме«Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» предусматривала общий объем финансирования – 24,5 млрд.рублей.

Таким образом, за счет бюджетных источников покрывалось и покрывается несоизмеримо меньше, чем составляют инвестиционные потребности отрасли ЖКХ даже по официальным оценкам (500 млрд. руб. ежегодно согласно Стратегии). Выделяемые средства в принципе не способны обеспечить не только модернизацию, но и нормальное текущее содержание объектов ЖКХ.

При этом сокращение финансирования совпадает с увеличением ежемесячных платежей граждан за услуги ЖКХ и введением по стране взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах.

Очевидно, расчет строится на том, что недостающие инвестиции будут восполнены частным бизнесом и платежами населения. Между тем, применительно к частным инвестициям, этот расчет ничем не подкреплен.

Стратегия значительное внимание уделяет концессионным соглашениям, однако не устанавливает, каким образом будут гарантироваться: фактический активный приход эффективного, заинтересованного бизнеса в отрасль и заключение им концессионных соглашений; выполнение частными операторами обязательств по модернизации объектов ЖКХ; защита рынка от локальной монополизации; честное и законное проведение конкурсов на право заключения концессионных соглашений.

В итоге создается риск монополизации рынка концессий в сфере ЖКХ близкими к региональным и местным элитам / структурам власти предприятиями; невыполнения или неполного выполнения ими условий по модернизации объектов ЖКХ; роста коррупции, вывода капиталов из отрасли.

Именно это, в значительной степени, и случилось, например, на рынке услуг по управлению жилищным фондом после начала его коммерциализации.

Что касается населения, то перекладывание на него большей части расходов на содержание жилищного фонда и на его модернизацию в условиях значительного его износа (не менее 60-70%), вряд ли может быть эффективным.

Граждане просто не смогут профинансировать столь значительные расходы, при этом их уровень жизни еще больше ухудшится. Напомню, что по данным Росстата на 2015 год, уже 20,3 млн человек (14,1% от общей численности населения России) имеют доходы ниже прожиточного минимума. И число бедных граждан неуклонно растет. Отдельные категории населения, например инвалиды второй группы, не имеющие достаточных льгот, в принципе оказываются не в состоянии оплачивать ЖКУ.

Перенесение бремени расходов на содержание и модернизацию сферы ЖКХ на граждан косвенно блокирует реализацию мер по выводу страны из экономического кризиса, так как ограничивает и без того сократившееся потребление населения.

Таким образом, обозначенный в Стратегии подход создает риск существенного недофинансирования отрасли и нарастания в ней проблем.

Уход государства из сферы ЖКХ, возложение значительной части бремени по ее содержанию на население – это попытка «жить одним днем», закрыться от решения стратегических проблем отрасли.

Учитывая изложенное, мы предлагаем следующие меры по совершенствованию государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства.

1. Разработку государственного плана модернизации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, рассчитанного на период до 2020 года, с распределением приоритетов по годам.

Данный государственный план должен предусматривать конкретные количественные и качественные показатели устранения износа объектов ЖКХ; их модернизации, технологического перевооружения; мероприятий по ресурсосбережению.

При этом необходимо установить нормативы государственного финансирования сферы ЖКХ – в абсолютных цифрах и в соотношении с частным финансированием (платежи населения, частные инвестиции); а также в соотношении с потребностями отрасли в средствах на содержание и на модернизацию объектов ЖКХ, их технологическое перевооружение.

Считаем в связи с этим, что федеральное финансирование отрасли по Госпрограмме в объеме менее 10% от ежегодных инвестиционных потребностей ЖКХ, является недостаточным и должно быть увеличено как минимум до 50% от этих потребностей (в части средств, направляемых на модернизацию, техническое перевооружение объектов ЖКХ) с последующим увеличением до 100%. Сохранение нынешней политики, при которой нарастает изношенность объектов ЖКХ, означает жизнь в долг; эти долги придется возвращать, но платить уже нужно будет гораздо больше.

2. В Стратегии отсутствует чрезвычайно важное направление для развития экономики – решение проблемы завышенных тарифов на ЖКУ для предприятий производственной сферы.

В настоящее время фактически за счет сферы производства субсидируются тарифы на ЖКУ для населения. Не государство, которое по Конституции РФ объявлено социальным, а производственная сфера оплачивает соответствующие социальные издержки (продолжая при этом платить высокие налоги), что тормозит ее развитие, ограничивает рост национальной экономики.

Полагаем необходимым включить в Стратегию систему мер, направленных на прекращение данного субсидирования, на ограничение тарифов на ЖКУ для производственных предприятий. Тарифы для населения следует компенсировать из государственных средств, одновременно снижая – в целях экономии средств — внутренние издержки отрасли, ее коррупционную составляющую, количество организаций – посредников, недоинвестирование (которое приводит к повышенным платежам на текущее содержание изношенных объектов ЖКХ).

3. В Стратегии указывается на низкое качество ЖКУ. Для его повышения предлагается формировать в стране «активного и ответственного» собственника жилья. Как представляется, данные меры могут дать лишь ограниченный эффект.

В целом по стране отрасль ЖКХ в результате проведенной ее реформы (приватизации) оказалась криминализована, здесь отсутствует реальная конкуренция, и нет условий для ее появления. Там, где существует независимый от теневых хозяев локальной сферы ЖКХ государственный надзор и контроль, качество ЖКУ выше. Там, где его нет – оно оказывается ниже, велик процент банкротства компаний с нелегальным выводом средств, идет хищение платежей граждан (в том числе через приватизацию расчетных центров ЖКХ).

Поэтому в целях декриминализации, демонополизации сферы ЖКХ, предлагаем включить в Стратегию меры по возвращению ключевых функций управляющих и ресурсоснабжающих организаций в ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления с учреждением соответствующих государственных и муниципальных предприятий. Обеспечив при этом государственный и независимый общественный контроль за соблюдением количественных и качественных характеристик ЖКУ, предоставляемых населению, в соответствии с установленными государственными стандартами.

При этом наряду с государственными и муниципальными могут существовать частные предприятия в сфере ЖКХ, с которыми собственники помещений могут, по своему усмотрению, заключать контракты.

4. Предлагаем внести существенные изменения в систему капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Мы считаем, что полноценный капитальный ремонт многоквартирных домов без государственного софинансирования невозможен. Попытки провести его только за счет средств граждан обернутся деградацией жилого фонда, и в дальнейшем придется вкладывать гораздо больше средств, чем требуется сейчас.

Исходя из этого, предлагаем учесть меры, изложенные во внесенном нами проекте федерального закона № 851708-6 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», а именно:

• Введение государственного (муниципального) софинансирования расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах в соотношении 85% (государство) / 15% (собственники помещений);

• Привязку взносов на капитальный ремонт в конкретном многоквартирном доме к конкретным срокам и объемам проводимых в нем работ, с установлением предельного периода внесения собственниками платежей – 5 лет до их фактического начала;

• Закрепление конкретных прав и обязанностей собственников и органов государственной власти (органов местного самоуправления) в специальном договоре о капитальном ремонте многоквартирного дома, с тем, чтобы гарантировать, в том числе, возможности судебной защиты;

• Введение механизма возврата собственникам средств, уплаченных в качестве взноса на капитальный ремонт, в случае его непроведения, несвоевременного или некачественного проведения;

• Использование фактически накопленных на данный момент взносов на финансирование проведения ремонта или их возврат собственникам.

При этом, полагаем необходимым в той части Стратегии, где говорится о развитии системы специальных депозитов с использованием средств, полученных от уплаты собственниками помещений взносов на капитальный ремонт, установить понятный подход к распределению полученного дохода, привязке его к конкретным собственникам.

Для этого следует учитывать этот доход на персональных счетах каждого собственника помещений в многоквартирном доме. Затем, в ходе выполнения работ по капитальному ремонту, учитывать фактические затраты из суммы данного дохода, а остальное возвращать гражданам.

5. Предлагаем создание всероссийского общественного наблюдательного совета по вопросам развития ЖКХ, с включением в него представителей всех политических сил, в том числе оппозиционных, а также независимых экспертов.

Вышеуказанный государственный план модернизации ЖКХ предлагаем принимать и реализовывать с учетом мнения общественного наблюдательного совета и при условии независимой общественной экспертизы.

Выступаем против концентрации общественного контроля в отрасли только на площадках, близких к власти, в том числе специально созданных ею для имитации общественного контроля.

Полагаем необходимым создание сети площадок на базе общественного наблюдательного совета, с независимым мониторингом и экспертизой краткосрочных планов модернизации в каждом субъекте РФ.

Спасибо за внимание!