Недавно стали известны результаты проверки работы органов и агентов валютного контроля, которую провела Счётная палата РФ. Проверка показала, что незаконный вывод капиталов из страны в 2013—2015 годах составил 1,2 трлн. рублей, в то же время взыскать с нарушителей в федеральный бюджет по постановлениям Росфиннадзора удалось лишь около 3 млн. рублей, или 0,0005% от суммы выявленных нарушений. Аудитор Счётной палаты Сергей ШТОГРИН, который непосредственно проводил данную проверку, рассказал обозревателю «Правды» Александру ДЬЯЧЕНКО о состоянии валютного контроля в России.
— Сергей Иванович, на должность аудитора Счётной палаты РФ вас рекомендовала фракция КПРФ в Государственной думе. Вы сохранили своё членство в партии?
— В Счётной палате (СП) я с 20 сентября 2013 года. На должность аудитора был выдвинут фракцией КПРФ в Госдуме, членом которой я состоял в течение 18 лет. В соответствии с законом о Счётной палате РФ приостановил своё членство в КПРФ, о чём проинформировал Председателя ЦК КПРФ Г.А. Зюганова, меня вывели из состава ЦК партии и из бюро обкома Еврейской АО, где я был на учёте. Поэтому никаких партийных поручений в СП я не выполняю, кроме одного: работать добросовестно, честно, выявлять недостатки в деятельности федеральных органов исполнительной власти, работать на общество, в интересах большинства людей.
Счётная палата РФ — специфический государственный орган, орган парламентского контроля. Мы не заменяем ни прокуратуру, ни Следственный комитет РФ, ни ФСБ, ни Финмониторинг, ни другие организации. У нас 12 аудиторов, из которых 11 осуществляют контроль за расходами бюджета, а я занимаюсь контролем за доходами. То есть за налоговыми доходами и работой налоговой службы, за доходами от внешнеэкономической деятельности, администрирование которых ведёт таможенная служба, за доходами бюджета, которые возникают при взыскании разного рода неналоговых платежей, в том числе штрафов и иных взысканий. Таких неналоговых доходов собирается в бюджет порядка триллиона рублей в год. А контроль за ними до нас предметно и конкретно никто не вёл.
— Иногда после прочтения отчётов о проверках аудиторов СП (к примеру, «Правда» писала о проверках вашими коллегами сфер здравоохранения, образования, строительства дорог) складывается впечатление, что «Васька слушает да ест»: проверки проверками, а жизнь от них не меняется.
— Вы не совсем правы. Могу привести примеры из собственной практики. В 2013 году мы занялись проверкой таможенных органов по временному ввозу автомобилей. У нас одно время сотни тысяч авто ездили с иностранными номерами — белорусскими, прибалтийскими, молдавскими, немецкими. При этом владельцы таких автомобилей ввозных пошлин не платят, что не мешает им использовать авто для работы или перепродажи. Штраф с каждого такого автомобиля составляет 500 тысяч рублей, а общая сумма невзысканных штрафов составляла около 200 млрд. рублей. После нашей проверки сотрудникам ГИБДД дали право арестовывать такие машины, и их количество пошло на убыль. На момент повторной нашей проверки — 1 июля 2016 года — машин, которые больше года находились на территории России без регистрации и уплаты таможенных сборов, насчитывалось уже 90 тысяч, а сумма неуплаченных штрафов составила 45 млрд. рублей, не поступивших в бюджет. Это всё равно много. Мы полагаем, что проблема окончательно не решена, так как ГИБДД отвечает за розыск машин, которые совершили ДТП либо угнанных, а розыском авто, которые находятся больше года в режиме временного ввоза, они не занимаются. Мы предложили правительству уточнить полномочия ГИБДД, чтоб они это тоже взяли на себя.
Или вот ещё пример нашей работы. Скажем, вопрос уплаты земельного налога. На момент проверки кадастровую оценку земли проводил частный бизнес, заказывал проверку субъект Федерации, он же её и утверждал, а в судах за неправильную оценку отвечал Росреестр, который вообще к оценке никакого отношения не имеет, а только учитывает её результаты, утверждённые субъектом Федерации. В результате за расположенные рядом два одинаковых земельных участка с одного брали 20000 рублей налога, а с другого такого же — 200 рублей. С пенсионера за участок в 6 соток брали 23000 рублей налога. Естественно, пенсионер заплатить не может. Вот и получается: контролёры, налоговики работают, а денег в бюджете нет. Забывают основное требование к налоговому законодательству: налоги должны быть подъёмными для налогоплательщика. Нельзя устанавливать налоги, которые налогоплательщик не может заплатить.
По итогам нашей проверки внесены изменения в закон, связанный с кадастровой оценкой земельных участков, и сейчас эти права переданы от частного бизнеса субъектам Российской Федерации. И они должны будут теперь отвечать за неправильную, завышенную оценку в судах. И они должны будут решить проблемы, которые есть сегодня.
— Ваша проверка соблюдения валютного законодательства показала, что органы и агенты валютного контроля в значительной степени работают вхолостую?
— Именно так. Когда мы начинали работу инспекции по контролю за доходами, мы проверили ряд наших исполнительных органов власти, в том числе службу судебных приставов, Финнадзор и некоторые другие, — интересовались, как они занимаются администрированием и обеспечением уплаты штрафов. И нас поразило, что в год выписывается где-то 30 миллионов разных штрафов (включая ГИБДД), а уплачивается только 14% из них. Возникает вопрос: обеспечивается ли у нас неотвратимость наказания? Если же нет, то зачем так много штрафов выписывать, зачем так много людей содержать, которые заняты выписыванием штрафов и получают за это зарплату от государства.
— Особенно впечатляют «достижения» исполнительной власти в контроле за выполнением законодательства в сфере внешнеэкономической деятельности. В своём отчёте вы написали, что более 99% от суммы штрафных санкций Росфиннадзора за незаконный вывод капиталов остаются невзысканными.
— Цифры действительно удручающие. Действующее законодательство не обеспечивает осуществления полноценного валютного контроля и пресечения противоправного вывода капиталов из Российской Федерации. Ответственность за нарушения в сфере валютного контроля не соответствует тяжести совершённого правонарушения и способствует дальнейшему выводу капиталов.
В результате совершения импортно-экспортных товарных сделок незаконный вывод капиталов из страны в 2013—2015 годах составил 1,2 трлн. рублей. Таможенными органами в этот период возбуждено и передано в Росфиннадзор 17374 дела об административных правонарушениях в сфере валютного законодательства и валютного регулирования. В результате деятельности Росфиннадзора из этой суммы выявленных нарушений на участников внешнеэкономической деятельности наложены штрафы в размере 663,4 млрд. рублей. Фактически же в федеральный бюджет по постановлениям Росфиннадзора взыскано лишь около 3 млн. рублей, что составляет 0,0005% от суммы выявленных нарушений, то есть практически все постановления по делам об административных правонарушениях, переданные на исполнение в ФССП России, закрыты без реального взыскания в том числе ввиду истечения срока давности (он составляет всего один год).
Нами было также установлено, что в 2013—2015 годах происходило увеличение числа случаев выявленных нарушений валютного законодательства с истекшим сроком давности привлечения к административной ответственности, в ходе расследования которых дела не возбуждались или прекращались. И количество подобных дел ежегодно заметно растёт. Так, в 2013 году такие случаи составляли лишь 7,4% всех выявленных нарушений валютного законодательства по незаконному выводу капитала, в 2014 году — 15,6%, в 2015-м — 33,2%, в первом квартале 2016-го — 25%.
При этом проводится незначительное количество проверок соблюдения валютного законодательства. Число проверок таможенными органами в отношении предполагаемых нарушений в целях валютного контроля в 2013 году составило 5407 (6% к общему числу закрытых паспортов сделок), в 2014-м — 5326 (5,6%), в 2015-м — 4492 (4,1%).
— И всё же поясните, пожалуйста, кто и с какими целями выводит капиталы за рубеж? Сейчас очень много спекуляций на эту тему — 50 миллиардов долларов вывели, 100 миллиардов вывели… Если я правильно понимаю, наше валютное законодательство не запрещает гражданину или юридическому лицу на законных основаниях приобретать за границей, скажем, недвижимость, акции предприятий или переводить денежные суммы в зарубежные банки. Так кто же и зачем выводит капиталы за рубеж незаконно, в обход официальных процедур?
— Действительно, большинство участников внешнеэкономической деятельности производят валютные платежи на законных основаниях, некоторые из них платят таможенные и иные платежи предварительно, авансом, чтобы ускорить таможенное оформление. К примеру, крупные экспортёры держат на депозитах ФТС десятки и сотни миллиардов рублей, и к ним нет никаких претензий.
Незаконный перевод валюты за рубеж обычно осуществляет теневой бизнес, который не желает платить налоги и пошлины. И зачастую смысл таких переводов крупных сумм за рубеж заключается в том, чтобы уйти от налогов и уплаты страховых взносов в социальные фонды. Это хорошо видно на таком конкретном примере. Скажем, предприниматель А, имеющий фирму, решает купить тракторы в Великобритании. Он приходит в банк и говорит, что британцы поставят эти тракторы, если он заплатит им 2 млн. фунтов аванса, дескать, по-другому они не верят. Предприниматель предоставляет банку контракт и поручение на перечисление средств. Необходимая сумма на его счёте имеется (откуда — это уже другой вопрос). В банке ему говорят: «Нет проблем» — и передают для оформления бланк на одной страничке — паспорт сделки. Единственное ограничение для перевода денег по такому контракту — это обнаружение связи сделки с отмыванием незаконно полученных денег или финансированием терроризма. Если таких критериев банком не обнаружено, деньги незамедлительно переводятся за рубеж. Так как банк не может отказать в переводе, да ему это и не выгодно.
Затем наступает срок поставки тракторов (по закону срок поставки не может превышать двух лет). А тракторов нет. Тогда банк информирует таможенную службу о том, что был такой-то контракт с таким-то сроком поставки, и просит сообщить о его исполнении, Таможенная служба сообщает, что тракторов не было, после чего она начинает заниматься импортёром, который должен был ввезти тракторы, но не ввёз. Таможенники пытаются его вызвать для дачи пояснений, но найти не могут, потому что по адресу регистрации его нет. И тогда они составляют протокол на импортёра о том, что он не исполнил контракт, и этот протокол отправляют в Росфиннадзор, который принимает поставление о наложении на импортёра штрафа в размере стоимости контракта, то есть в размере 2 млн. фунтов. А поскольку найти такое юрлицо невозможно, штраф остаётся невзысканным. Круг замкнулся.
Никаких тракторов, конечно же, в данном случае никто покупать не собирался. По нашему убеждению, когда совершаются мнимые сделки, речь идёт о деньгах теневого сектора. Для того чтобы перевести за рубеж деньги легально, нужно уплатить налог на прибыль, налог на дивиденды и так далее — от 33 до 60% от суммы. А организаторы нелегального перевода денег берут за это значительно меньше. Кроме того, если переводить деньги для приобретения недвижимости, то страна, куда они придут, проверит их происхождение. Потому что во многих странах у владельцев недвижимости появляется право вида на жительство, а со временем — и гражданства. А в случае мнимой сделки (как с нашими тракторами) никто ничего не проверяет. Поэтому «теневики» используют схемы с притворными импортными сделками, хотя в последнее время появились и другие схемы.
По мнимому контракту деньги перечисляют либо самому себе, либо партнёру, либо тому лицу, кто заказал перевод. По такому переводу ни товар не поступает, ни деньги не возвращаются. Ведь суть нарушения валютного законодательства заключается в том, что, переведя деньги за рубеж под товар, плательщик берёт на себя обязательства перед государством: поставить товар либо вернуть назад деньги. Ни того ни другого не происходит. И те триллион двести, которые оказались за рубежом, ушли именно через такие сделки.
— Но если крупные суммы денег могут быть получены незаконным путём, то прежде чем переводить их за рубеж, возможно, стоит проверить их происхождение?
— Мы такого же мнения. Однако, когда мы в отчёте поставили вопрос о необходимости проверки легитимности происхождения денег, переводимых за рубеж, нам, например, Банк России ответил, что в Российской Федерации нет исполнительного органа власти, который был бы уполномочен проверять легитимность происхождения денег. И это при том, что есть Финмониторинг, службы экономической безопасности силовых ведомств и т.д.
Немало вопросов и к банкам, которые стоят в самом начале цепочек нелегального перевода денег за рубеж. Они-то уж могли бы в ряде случаев поставить заслон утечке капиталов. К примеру, в ходе проведения мероприятий мы сталкивались с такими фактами. Создаётся общество с ограниченной ответственностью — один учредитель, он же и директор. Сфера деятельности — оптовая торговля. Всё зарегистрировано на юрадрес, где находятся ещё 485 компаний. Уставный капитал — 10 тысяч рублей. Работающих нет. Налогов почти не уплачивал. В год, когда была совершена сделка, заплатил 22 тысячи рублей налогов. В следующем году заплатил 11 тысяч. Потом вообще ничего не платил. Сделка была на 10 млн. долларов США. И дальше хронология действий этого предпринимателя такая: внешнеторговый контракт заключён 18 декабря 2012 года, поставка товара указана на 22 января 2014 года. Открыл валютный счёт, оформил паспорт сделки через два дня — 20 декабря 2012 года. 14 платежами, чтобы не бросалась в глаза большая сумма, перевёл 2 млн. 761 тысячу долларов за рубеж. После чего ни предпринимателя, ни его фирмы никто больше не видел. И теперь ищи его как ветра в поле.
Практически все действия недобросовестных участников внешнеэкономической деятельности, приводящие к нарушениям валютного законодательства, совершены с использованием организаций, создаваемых в целях вывода капитала. Незначительный размер уставного капитала, установленный для обществ с ограниченной ответственностью, в сумме 10 тысяч рублей позволяет одному физическому лицу регистрировать практически неограниченное число юридических лиц и, накопив задолженность в одном хозяйственном обществе, переходить в другой регион или начинать внешнеэкономическую деятельность с использованием иного юридического лица. При этом учредитель несёт ответственность только в размере уставного капитала. Например, в ходе проверки был выявлен факт, когда один предприниматель учредил 1243 организации, что позволило ему в 2013—2016 годах осуществить незаконный вывод капиталов в сумме 522,5 млн. рублей.
— Странно, что банки никак не реагируют на столь сомнительные операции.
— Мы пришли к такому выводу: у коммерческого банка, который принимает решение о переводе денег, возникает конфликт интересов. Не открыл валютный счёт, не провёл валютную операцию — потерял доходы. Когда юрлицо пытается получить кредит, оно предоставляет все документы: устав, бухгалтерский баланс, бизнес-план и т.д. И очень много случаев отказа выдачи кредитов, у малого бизнеса большая проблема получить кредит. Для открытия валютного счёта — препятствий почти никаких. И при переводе денег за рубеж банк такой тщательной проверкой, как при выдаче кредита, не занимается. При этом в своём ответе на наш запрос Центральный банк сообщил, что всё у них в порядке, соответствующие методики работают. На самом же деле коммерческие банки, получившие лицензию на проведение валютных операций, сразу же автоматически берут на себя обязанность агентов валютного контроля. Понятно, что их никто не заставляет получать такую лицензию, много банков, которые работают, не имея этой лицензии, только внутри страны. Но если вы получаете право зарабатывать деньги на валютных операциях, то одновременно должны взять обязательство по исполнению функции агента валютного контроля. Агент должен проверить происхождение денег на легитимность, но этого никто не делает. По нашему убеждению, это происходит потому, что Банк России как орган валютного контроля не осуществляет должного контроля в этой части за уполномоченными банками. Под контроль Банка России не подпадают операции по прямым корреспондентским счетам кредитных организаций и валютным счетам клиентов кредитных организаций. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством.
— А как в других странах на этот счёт? Есть ограничения какие-то?
— Не могу ничего сказать про другие страны. Но не сомневаюсь, что в России такой контроль необходимо установить. Ведь правительство же стремится к тому, чтобы убрать как можно больше барьеров для бизнеса. Вот и доубирались! Сняли все барьеры, полностью либерализовали валютное законодательство под предлогом обеспечения свободного притока капитала, чтобы шли инвестиции. Результат получился обратный: не приток, а отток капитала. Ведь даже по законодательству, которое действовало в 1990-е годы, такие операции невозможно было бы совершить. Теперь можно, и мошенники этим пользуются.
— А почему ответственность за такие мошеннические действия в основном административная, а не уголовная?
— В 2013 году по возбуждённым уголовным делам по статьям 193 «Уклонение от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации» и 193.1 «Совершение валютных операций по переводу денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации на счета нерезидентов с использованием подложных документов» Уголовного кодекса Российской Федерации было осуждено 3 человека, в 2014 году — осуждено тоже 3, в 2015-м — 8, пятеро из них освобождены по амнистии.
Столь «либеральное» отношение исполнительной власти к валютным преступлениям связано с тем, что чаще всего уголовное дело возбудить невозможно, так как для этого необходимо получить пояснения подозреваемого лица, то есть нужно сперва найти его, что происходит лишь в редких случаях. Собрав пакет документов, таможенники его передают для возбуждения уголовного дела в МВД, которое часто возвращает всё назад, выявив те или другие недостатки в оформлении документов. Это обычная межведомственность: у нас всегда проблемы возникают на границе ведомств. В МВД хорошо понимают, что если они примут пакет документов от ФТС, пусть даже с небольшими нарушениями, то получат ещё один «висяк». А зачем им это надо?
И они под любыми предлогами возвращают назад документы в ФТС. Поэтому таможенники вместо направления дела для возбуждения уголовного расследования оформляют протокол административного правонарушения, то есть идут по самому лёгкому пути.
— Так кто же всё-таки несёт ответственность за столь масштабный нелегальный вывод капиталов?
— Получается, как в присказке: у семи нянек дитя без глазу. Единого органа, который отвечал бы за всё это, по сути, нет. По валютному законодательству, координация деятельности всех названных контролирующих органов осуществляет правительство в целом.
— То есть никто.
— Именно так! Вот мы и предложили определить один исполнительный орган, который бы взял в руки это дело и отвечал перед парламентом, президентом за валютные регулирования вместе с Центральным банком, чтобы у мошенников было меньше работы. Мнимые экспортно-импортные операции — это всего лишь арифметика мошенничества, возникают всё новые, более изощрённые схемы. К примеру, офшорным фирмам могут выдаваться огромные кредиты, которые затем не возвращаются годами. Наконец-то возник сегодня законопроект правительства «О введении ответственности за невозврат кредитов». Есть и новейшие, так сказать, веяния: не обязательно товар пытаться ввезти, а можно ввезти на диске программный продукт, который, к примеру, стоит 10 миллионов долларов — кто это может проверить? Есть операции по покупке «мусорных» ценных бумаг, которые в реальности могут вообще ничего не стоить, хотя за них заплачены миллионы.
И если мы научимся пресекать вывод капитала с помощью товарных мнимых сделок, то, накопив этот опыт, сможем тогда уже препятствовать и более изощрённым махинациям.
— А всё-таки, что это за теневой бизнес такой, который из страны незаконно и беспрепятственно выводит десятки миллиардов долларов? Откуда у этого бизнеса такие доходы?
— Происхождением этих денег мы не занимались, но могу сказать следующее. Эксперты оценивают объём теневого сектора экономики России и в 20, и в 40% ВВП. Это огромные суммы. У нас 14 с лишним миллионов людей работают в неформальном секторе экономики, и они производят товаров, услуг и работ на миллиарды рублей. Это и есть та среда, которая питает теневой бизнес. Заработанные там деньги могут вывозиться за рубеж через эти незаконные сделки. Недавно у полковника МВД из антикоррупционного подразделения на квартире нашли 9 млрд. рублей в валюте наличными. И эти деньги их владельцам удалось вывести из-под бухгалтерского учёта, из-под налогов…
— Понятно. С коррупцией у нас борются отъявленные коррупционеры. Ничего нового. А судебные приставы тоже неэффективны? Вы пишете в своём отчете, что им удаётся взыскивать пять десятитысячных процента от суммы долга по уплате штрафов.
— Да, с фирмами-однодневками у них работать не получается. В последнее время в целом кое-что начинает меняться в лучшую сторону. Финнадзор решено ликвидировать, и теперь сама таможня имеет полномочия принимать решения и постановления о наложении взысканий. ФТС сама будет отвечать за образовавшуюся дебиторскую задолженность. Ей придан статус органа валютного контроля. В соответствии с моим предложением отдать в руки таможни и составление протоколов, и принятие решений о наложении взысканий, ФТС сможет контролировать нарушителей более эффективно.
По результатам проверки мы сформулировали ряд предложений в адрес правительства, минфина, ЦБ, ФТС.
Во-первых, необходимо определить орган исполнительной власти, в полномочия которого будет входить координация действий органов и агентов валютного контроля при взаимодействии с Центральным банком по противодействию незаконному выводу капитала из Российской Федерации.
Мы также считаем, что необходимо повысить требования к коммерческим банкам, чтобы они внедрили у себя систему управления рисками, аналогичную той, которая работает в таможенных, налоговых органах и других организациях. Эта система позволит управлять принятием решений о переводе валютных средств с использованием программных модулей, которые исключают влияние субъективного человеческого фактора: невозможно будет провести сделку, к примеру, за взятку сотруднику банка, так как аномальный контракт система автоматически выявит.
Ещё одно наше предложение, реализация которого будет препятствовать незаконному выводу капиталов: ввести обязательные авансовые платежи на депозит таможенной службы в размере 26—27% от суммы, переводимой за рубеж по импортным контрактам участниками ВЭД, не входящими в перечень организаций с низким уровнем риска.
Необходимо повысить требования к тем, кто первый принимает решения о переводе денег, то есть к банкам. Следует расширить функционал уполномоченных банков для осуществления контроля за легитимностью происхождения денежных средств, переводимых за рубеж, а также наделить уполномоченные банки полномочиями по отказу в проведении валютных операций, если планируемые к совершению валютные операции противоречат требованиям валютного законодательства Российской Федерации. Следует также уполномочить таможенную службу совершать превентивные действия профилактического характера, которые бы препятствовали совершению противоправных сделок. А срок исковой давности по штрафам за совершение таких операций мы предлагаем продлить с одного до двух лет.
Мы полагаем, что необходимо разработать и внедрить единую информационную систему и ведение общего учёта, доступного на всех этапах валютного контроля в электронной форме с информацией об участниках ВЭД, на основе которой можно выявить намерение осуществления мнимых сделок с целью вывода капитала.
Подписывайтесь на нашего Telegram-бота, если хотите помогать в агитации за КПРФ и получать актуальную информацию. Для этого достаточно иметь Telegram на любом устройстве, пройти по ссылке @mskkprfBot и нажать кнопку Start. Подробная инструкция.
